中國水資源保護立法探析

張 力*

*	中國政法大學 副敎授, 碩士生 指導敎授, 國制環境法硏究中心 副主任

環境法硏究 第28卷 2號

中國水資源保護立法探析

	目 錄
Ⅰ. 中國水資源保護立法現狀 Ⅱ. 中國水資源保護的具體法律措施 Ⅲ. 水資源保護法律制度的進一步完善

水是人類發展不可缺少的自然資源０是人類和一切生物賴以生存的物質基礎□當今世界０水資源不足和□染構成的水資源危機０成爲各國所面臨的複雜問題和制約社會經濟發展的主要因素□

中國是一個嚴重缺水的國家□淡水資源總量爲28000億立方米０占全球水資源的6%０僅次於巴西□俄羅斯和加拿大０居世界第四位０但人均只有2300立方米０僅爲世界平均水平的1/4０在世界上名列121位０是13個人均水資源最貧乏的國家之一□而且０中國水資源分布不均衡０北方缺水嚴重０南方□是洪災連年０大部分地區60）∼80）的降水量集中在夏秋□期０造成了頻繁的水□災害□水資源的合理利用與保護尤爲重要□

Ⅰ. 中國水資源保護立法現狀

中國水資源保護立法采用多層次立體式立法體系０包括＞憲法有關規定□全國人大及其常委會通過的法律□國務院頒布的行政法規和法規性文件□國務院各部門發布的行政規章和地方人大與政府制定的地方性法規和規章□

憲法關於□□藏□水流□森林□山嶺□草地□荒地□灘塗等自然資源０都屬於國家所有□的規定０體現了水流作爲一種自然資源屬國家所有的基本政策與原則□

)	見□中華人們共和國憲法□第9條規定□

全國人大及其常委會通過的關於水資源保護的法律主要有＞保護水資源的基本法□中華人們共和國水法□？防治水□染專門法□中華人們共和國水□染防治法□？ 防止和治理水土流失的□中華人們共和國水土保持法□？防治減輕洪□災害的□中華人們共和國防洪法□等□

國務院及其各部門頒布的關於水資源保護的行政法規□規章和規範性文件主要有＞□中華人民共和國河道管理條例□？□中華人民共和國防□條例□？□取水許可制度實施辦法□？□城市供水條例□？□中華人們共和國水□染防治法實施細則□？□取水許可和水資源費征收管理條例□等□

各地方人大與政府制定頒布關於水資源保護的地方性法規和規章主要有＞實施□中華人民共和國水法□辦法□水資源管理條例□供水節水管理辦法□取水許可和水資源費征收管理辦法□內河航道管理條例等地方性水資源保護的法規和規章等□

1. 水資源保護的基本原則

1２全面規劃□綜合利用□國家鼓勵和支持開發利用水資源和防治水害的各項事業□開發利用水資源和防治水害０應當全面規劃□統籌兼顧□綜合利用□講求效益０發揮水資源的多種功能□

2２保護植被０防治水土流失□國家保護水資源０采取有效措施０保護自然植被０種樹種草０涵養水源０防治水土流失０改善生態環境□

3２加强水□染防治工作０保護和改善水質□各單位應當加强水□染防治工作０保護和改善水質□各級人民政府應當依照□中華人民共和國水□染防治法□的規定０加强對水□染防治的監督管理□

4２節約用水□國家實行計劃用水０□行節約用水□各級人民政府應當加强對節約用水的管理□各單位應當采用節約用水的先進技術０降低水的消耗量０提高水的重複利用率□

2. 水資源的權利歸屬

爲保護水資源０必須明確水資源的權利歸屬□□中華人民共和國水法□規定０水資源屬於國家所有０卽全民所有□水資源的所有權由國務院代表國家行使□農業集體經濟組織所有的水塘□水庫中的水０屬於集體所有□國家鼓勵單位和個人依法開發□利用水資源０□保護其合法權益□開發□利用水資源的單位和個人有依法保護水資源的義務□

)	見□中華人民共和國水法□第3條□第6條規定□

國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制０□建立了若幹項具體的水資源管理制度０包括＞水資源戰略規劃制度□重要江河湖泊水功能區分制度□飮用水水源保護區制度□河道采砂許可制度□水資源宏觀調配制度□用水總量控制與定額管理相結合制度□取水許可制度和有償使用制度等□

)	見□中華人民共和國水法□第12條規定□

3. 水資源保護的管理體制

國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制□實行統一管理與分級□分部門管理相結合的制度□

國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作□國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河□湖泊設立的流域管理機構(以下簡稱流域管理機構)０在所管轄的範圍內行使法律□行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責□國務院有關部門按照國務院規定的職責分工□協同國務院水行政主管部門０負責有關的水資源管理工作□

縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限０負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作□縣級以上地方人民政府有關部門按照職責分工０負責本行政區域內水資源開發□利用□節約和保護的有關工作□

)	見□中華人民共和國水法□第12條□第13條規定□

Ⅱ. 中國水資源保護的具體法律措施

1. 水資源的開發利用

爲保護□合理地開發利用有限的水資源□□中華人們共和國水法□對水資源的開發利用作出全面規定□

明確用水原則□任何單位和個人引水□蓄水□排水０不得損害公共利益和他人的合法權益？開發利用水資源０應當服從防洪的總體安排０實行興利與除害相結合的原則０兼顧上下遊□左右岸和地區之間的利益０充分發揮水資源的綜合效益？首先滿足城鄕居民生活用水０統籌兼顧農業□工業用水和航運需要□在水源不足地區０限制城市規模和耗水量大的工業□農業的發展？各地區根據水土資源條件０發展灌漑□排水和水土保持事業０促進農業穩産□高産□

)	見□中華人民共和國水法□第20條□第21條規定□

爲了充分發揮水資源的綜合效益０防止開發利用過程中對水資源的損害的和引發水害０開發利用水資源必須進行綜合科學考察和調査評價□全國水資源的綜合科學考察和調査評價０由國務院水行政主管部門會同有關部門統一進行□縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級有關部門組織進行水資源綜合科學考察和調査評價□基本水文資料應當按照國家有關規定予以公開□

)	見□中華人民共和國水法□第16條規定□

鑒於水的整體性□流動性□水資源的多功能性０以及水與其他環境要素的密切聯系０開發利用水資源０必須按流域或者區域進行統一規劃□國家確定的重要江河的流域綜合規劃０由國務院水行政主管部門會同有關部門和有關省□自治區□直轄市人民政府編制０報國務院批准□其他江河的流域或者區域的綜合規劃０由縣級以上地方人民政府水行政主管部門會同有關部門和有關地區編制０報同級人民政府批准０□報上一級水行政主管部門備案□綜合規劃應當與國土規劃相協調０兼顧各地區□各行業的需要□防洪□治□□灌漑□航運□城市和工業供水□水力發電□竹木流放□漁業□水質保護□水文測驗□地下水普査勘探和動態監測等專業規劃０由縣級以上人民政府有關主管部門編制０報同級人民政府批准□經批准的規劃是開發利用水資源和防治水害活動的基本依據□規劃的修改０必須經原批准機關核准□

)	見□中華人民共和國水法□第14條□第17條□第18條規定□

國家鼓勵開發利用水能和水運資源□在水能□富的河流０有計劃地進行多目標梯級開發□建設水力發電站０應當保護生態環境０兼顧防洪□供水□灌漑□航運□竹木流放和漁業等方面的需要□在通航或者竹木流放的河流上修建永久性□河閘□０建設單位必須同時修建過船□過木設施０或者經國務院授權的部門批准采取其他補救措施０□妥善安排施工和蓄水期間的航運和竹木流放０所需費用由建設單位負擔□在不通航的河流或者人工水道上修建閘□後可以通航的０閘□建設單位應當同時修建過船設施或者預留過船設施位置０所需費用除國家□有規定外０由交通部門負擔□

)	見□中華人民共和國水法□第26條□第27條□

在魚□蝦□蟹□遊通道修建□河閘□０對漁業資源有嚴重影響的０建設單位應當修建過魚設施或者采取其他補救措施□修建閘□□橋梁□碼頭和其他□河□跨河□臨河建築物０鋪設跨河管道□電纜０必須符合國家規定的防洪標准□通航標准和其他有關的技術要求□興建水工程或者其他建設項目０對原有灌漑用水□供水水源或者航道水量有不利影響的０建設單位應當采取補救措施或者予以補償□興建跨流域引水工程０必須進行全面規劃和科學論證０統籌兼顧引出和引入流域的用水需求０防止對生態環境的不利影響□興建水工程０必須遵守國家規定的基本建設程序和其他有關規定□凡涉及其他地區和行業利益的０建設單位必須事先向有關地區和部門征求意見０□按照規定報上級人民政府或者有關主管部門審批□國家興建水工程需要移民的０由地方人民政府負責０妥善安排移民的生活和生産□安置移民所需的經費列入工程建設投資計劃０□應當在建設階段按計劃完成移民安置工作□

2. 對水資源□水域和水工程的法律保護

保護水道０防止行洪□航運障□□在江河□湖泊□水庫□渠道內０不得棄置□堆放阻□行洪□航運的物體０不得種植阻□行洪的林木和高杆作物？在航道內不得棄置□船０不得設置□航漁具０不得種植水生植物？未經有關主管部門批准０不得在河床□河灘內修建建築物？在行洪□排□河道和航道範圍內開采砂石□砂金０必須報經河道主管部門批准０按照批准的範圍和作業方式開采？涉及航道的０由河道主管部門會同航道主管部門批准□

)	見□中華人民共和國水法□第37條□第38條□第39條規定□

禁止圍湖造地□已經圍墾的０應當按照國家規定的防洪標准有計劃地退地還湖□禁止圍墾河道□確需圍墾的０應當經過科學論證０經省□自治區□直轄市人民政府水行政主管部門或者國務院水行政主管部門同意後０報本級人民政府批准□

)	見□中華人民共和國水法□第40條規定□

開采地下水必須在水資源調査評價的基礎上０實行統一規劃０加强監督管理□在地下水已經超采的地區０應當嚴格控制開采０□采取措施０保護地下水資源０防止地面□降？開采□藏或者興建地下工程０因疏幹排水導致地下水水位下降□枯竭或者地面□陷０對其他單位或者個人的生活和生産造成損失的０采□單位或者建設單位應當采取補救措施０賠償損失□

)	見□中華人民共和國水法□第31條□第36條規定□

國家保護水工程及堤防□護岸等有關設施０保護防□設施□水文監測設施□水文地質監測設施和導航□助航設施０單位和個人有保護水工程的義務０不得侵占□毁壞堤防□護岸□防□□水文監測□水文地質監測等工程設施？國家所有的水工程０應當按照經批准的設計０由縣級以上人民政府依照國家規定０劃定管理和保護範圍□集體所有的水工程應當依照省□自治區□直轄市人民政府的規定０劃定保護範圍□在水工程保護範圍內０禁止進行爆破□打井□采石□取土等危害水工程安全的活動□

)	見□中華人民共和國水法□第41條□第42條□第43條規定□

3. 用水管理的法律規定

國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度□國務院水行政主管部門會同有關部門制定全國和跨省□自治區□直轄市區域的水長期供水計劃０縣級以上地方人民政府水行政主管部門會同有關部門０依據上一級人民政府主管部門制定的水長期供水計劃和本地區的實際情況制定地方的水長期供水計劃□

)	見□中華人民共和國水法□第44條□

調蓄經流和分配水量０要兼顧上下遊和左右岸用水□航運□竹木流放□漁業和保護生態環境的需要□跨行政區域的水量分配方案０由上一級人民政府水行政主管部門征求有關人民政府的意見後制定０報同級人民政府批准後執行□

)	見□中華人民共和國水法□第45條□

實行取水許可和用水收費制度□國家對直接從地下或者江河□湖泊取水的０實行取水許可制度□□取水許可和水資源費征收管理條例□對取水許可制度的步驟□範圍和辦法作了具體規定□使用供水工程供應的水０按照規定向供水單位□納水費□直接從江河□湖泊或者地下取用水資源的單位和個人０按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定０向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證０□□納水資源費０取得取水權□對城市中直接從地下取水的單位０征收水資源費？其他直接從地下或者江河□湖泊取水的０可以由省□自治區□直轄市人民政府決定征收水資源費□

)	參見□中華人民共和國水法□第48條規定□

4. 防治水□染

爲防治水□染０保護和改善環境０以保障人體健康０保證水資源的有效利用的□□中華人民共和國水□染防治法□規定了水環境質量標准和□染物排放標准□水□染防治的監督管理□防止地表水和地下□染及法律責任等□通過制定水□染防治的監測管理制度實現對從水資源的保護□據具體包括＞流域水□染防治規劃制度□建設項目水環境影響評價制度□防治水□染設置□三同時□制度□排□申報登記制度□排□收費制度□重點□染物排放總量控制及排□消減核定制度□程事務水集中處理及收費制度□劃定生活飮用水地表水源保護制度□落後生産工藝設備淘汰制度□限期治理和現場檢査制度等□

□中華人們共和國水□染防治法□及其實施細則的修改０確立了新的水□染防治和水環境保護的戰略思路０實現水□染防治與水資源保護工作的五個轉變＞由單純的區域管理轉變爲流域管理與區域管理相結合？由末端控制爲主轉向源頭控制與全過程防治？由排放控制爲主轉向産生控制與排放控制相結合０推行淸潔生産？由□染物排放濃度控制轉向□染物排放濃度控制與重點□染物排放總量控制相結合？由單純點源控制□分散治理轉向點源管制與區域□流域集中治理□統一管理相結合□此外還充實了水□染事故的應急處理制度□

Ⅲ. 水資源保護法律制度的進一步完善

1. 水資源保護立法的完善

(1) 建立以流域管理爲核心的水資源管理體制

由於水的流動性０□流域□就形成了一個特殊的槪念□根據水文因素與地區因素０改變常引起沖突的各地分散管理０實行流域一體化的綜合管理０是世界各國的共識０也是各國長期努力實現的目標和普遍選擇和實際探索的管理方式□英國泰晤士河管理的做法値得借鑒□

)	英國爲了對泰晤士河進行管理０成立了泰晤士河水務局０對全流域的水資源進行管理與保護□水務局的權力機構是董事會０董事會成員由兩部分組成＞一部分由環境大臣和農業□漁業□糧食大臣各任命2□4名熟悉業務□具有一定組織□協調能力的人員擔任？□一部分是流域內的地方代表□其中０國家任命的代表數額不得超過地方的代表數額□這樣０成立一個由國家和地方聯合建立的組織對河流進行管理０擺脫了單純的來自不同的地方行政的束縛０盡可能公平地對水資源進行全流域的分配□

2002年8月29日０九屆全國人大常委會通過了水法修訂案０其中明確規定了水資源保護流域管理與區域管理相結合的體制０同時較全面地規定了水資源的保護０不僅規定了河道內水工程調度□水資源補償機制□水功能區劃□飮用水源地保護□排□口管理□水質監測等核心制度０而且在水資源規劃□水資源的開發利用□水資源的配置和使用中規定了水資源保護規劃０生態用水□調水工程水資源保護０水能開發的水資源保護０水運開發的水資源保護０移民環境保護０加强城市□水處理０節約用水０取水許可制度０水資源費征收制度等水資源保護制度０□强化了法律責任０規定了違反排□口管理等的處罰措施□給流域水資源保護工作提供了堅實的法律依據□中國近幾年對黃河管理的實踐０爲水資源的流域管理提供了成功的經驗□國內外水資源管理的實踐證明０按流域實行統一管理是水資源管理的一條有效途徑□

)	爲了解決黃河上遊省□過度用水導致黃河斷流的問題０國務院於1999年授權黃河水利委員會對黃河水量實行統一調度管理□統一調度使黃河非□期下遊保持了一定的流量０給河流留出了□生態水量□０在一定程度上對下遊河流生態系統進行了修複□黃河已實現自1999年實行水量統一調度以後連續7年不斷流□

新水法對大江大河引入了"流域管理"的管理模式０但仍然是與"行政區管理相結合"□因此０作爲管理主體的流域管理機關與流域內的地方政府之間０存在職權交叉和重疊的問題０且兩者地位在法律上□未明確誰主誰次０因而在實際管理過程中專設的流域管理機構難以改變現行行政區域的分割０水資源管理的模式還是以行政區域管理爲主□須在立法上進一步明確和完善□

目前０中國正在積極著手制定大江大河流域管理法□以建立健全以流域爲核心的水資源管理體制□

(2) 水□染防治與水資源管理相結合

水作爲一種資源０旣有經濟功能０又有生態功能０水□染防治不僅限於水質的保護０還包括水量□水生物和水體□實行水□染防治與水資源管理相結合０以流域管理作爲基礎和核心０建立健全按照流域和區域進行統一規劃的法律制度０以協調好江河湖泊跨行政區域的水□染防治工作十分重要和必要□

1996年０中國水□染防治法修改時０將流域水□染防治作爲重要內容０增加了流域水□染防治規劃□省界水質標准制定□省界水體水質監測等重要內容０爲流域水□染防治提供了法律依據０改變了過去長期的單一實行行政區域控制與管理産生的不少弊端０促進了流域水資源保護□

中國已制定□頒布的關於流域水□染防治管理的法規和文件有＞□國務院關於淮河水□染防治規劃及□九五□計劃的批複□□□關於淮河流域城市□水處理收費試點的有關規定□□□國務院關於遼河流域水□染法制□九五□計劃及2010年規劃的批複□□□關於遼河流域水□染防治項目排□費貼息的規定□□□□國務院關於太湖水□染防治□九五□計劃及2010年規劃的批複□□□國務院關於□池水□染防治□九五□計劃及2010年規劃的批複□□□國務院關於長江上遊水□染整治規劃的批複□等□

但是０從現行的水□染管理制度來看０主要還是針對水□染源采取防治措施０實現水□染的源頭控制０按照□染者負擔的原則執行排□收費０結合水源保護集中治理水□染□其主要側重於受破壞之後的恢複與治理０因此０加强水□染預防管理的立法和措施０是實現水資源管理良性循環的重要途徑□

(3) 强化水資源保護的監測□監督管理

監測體系是水資源管理的基礎設施０是現代化管理的必備條件０是實行行政管理和經濟管理的手段和保證□

依據□中華人們共和國水□染防治法□賦予水域部門各流域水資源保護機構的職責０早在1997年０中國七大流域主要水系的省界水體共設置了329個監測站點０定期監測省界水體水環境質量狀況□目前已建成由部□流域□省□市四級共計250多個水環境監測中心組成的全國水環境監測體系□全國水質監測網絡由2600多個水質監測站組成０定期監測評價地表水和地下水的水質０直接爲水資源管理與保護服務□

)	沈光濤 ＞□中國水環境保護及監測□０載於□中國工程咨詢□2005年第5期０第16頁□

國家確定的重要江河流域的水資源保護工作機構０負責監測其所在流域的省界水體的水環境質量狀況０□將監測結果及時報國務院環境保護部門和國務院水利管理部門？有經國務院批准成立的流域水資源保護領導機構的０應當將監測結果及時報告流域水資源保護領導機構□

)	見□中華人民共和國水□染防治法□第18條規定□

但是０現行的檢測制度□未完全發揮其應有的作用０其原因在於法律對一些具體問題沒有進一步的規定０如＞省界水質未達標的處理□上遊的義務和下遊的權利□檢測數據的使用範圍等０需要法律作出進一步的規定□

流域水資源保護機構應與流域內地方水利□環境等行政主管部門密切配合０加强對建設項目取水□排□及水功能區的監督管理０嚴格行政審批０控制新的□染發生□同時加强流域水資源保護執法隊伍建設０建立水□染事故應急處理程序０增强流域水資源保護執法快速反應能力□進一步重視輿論監督和宣傳工作０發揮社會和輿論的監督作用□

2. 建立補償制度完善公衆參與的機制

中國目前河流上下遊地區經濟發展不平衡０用水矛盾日益增多０在流域水資源的保護方面０上遊地區處於大江大河源頭的地理位置０以及水流的自然特點０決定了上遊地區的保護工作相對下遊地區更具全局性和整體性０上遊地區保護不力０必然影響下遊地區的水質水量□因而０上遊欠發達地區實際承擔的水資源保護責任相比下遊發達地區更要重０而且這種保護不僅有利於上遊地區本身０同時也將惠及下遊地區□從公平的角度出發０應在法律中明確水資源開發□利用和保護的補償機制０如利用者對保護者的補償機制０受益者對受害者的補償機制等□特別是要規定下遊地區應就水資源保護問題給予上遊地區適當的補償和支援０以提高上遊地區對水資源保護的能力和積極性□可以實行國家財政轉移支付０也可采取收取水資源使用費０地區開發補償費０水源保護補償費０水資源排□費等多種形式□

水資源的保護涉及到每一個公民０公衆參與尤爲重要□法律□法規和相關政策的落實需要每一個公民的參與和行動□中國現有立法中已有一些鼓勵公衆參與的規定□□中華人們共和國水□染防治法□中規定＞環境影響報告書中０應當有該建設項目所在地單位和居民的意見□

)	見□中華人們共和國水□染防治法□第13條規定□

現有關於公衆參與水資源保護與管理的規定比較籠統０沒有較具體的規定□公民□企事業單位大多被看作義務主體０這就不利於維護他們的合法權益０更不利於對國家的行爲予以監督□因此０完善公衆參與機制十分必要□公衆應該有權利通過一定途徑了解水資源的相關信息？應該通過一定機制參與政府決策０表達他們的意見和建議？應當能□通過一定的途徑對於執法情況予以監督□需要不斷推進公民的陳述權□申辯權□聽證權□知情權等程序權利體系的健全和完善０建立環境信息公開制度０聽證制度０公衆監督制度等□爲公衆參與水資源保護提供法律依據０保證公衆參與的權利０鼓勵和保護公衆參與管理０促進保護目標的實現□有關國家關於公衆參與環境保護與管理的途徑□方法和程序的法律規定０値得中國借鑒□

3. 進一步强化政府職責

水資源保護是一項大規模的公益事業０政府在這項事業中的作用極爲突出□重要和有效□由於水資源是具有流域整體屬性稀缺資源０其配置影響區域間的利益協調０也影響行業間的利益分配０對水資源的管理要兼顧效益和公平□

政府對水資源的管理應以宏觀管理爲主０重點是水資源供求管理和水資源保護管理□在水資源配置□開發□利用和保護等環節０圍繞處理水資源共給與需求□開發與保護的關系□加强政府在水資源保護規劃和計劃□水環境質量□□染總體控制□淸潔生産□飮用水源保護等方面的責任和權力規範０□細化法律責任條款□在强化政府水資源保護職責的同時０强調和强化各職能部門□機構的職責□具體規定政府各部門在開發□利用□調節□調度水資源時的保護水資源措施０以及水□染防治的規劃和規定□使各級政府及水行政部門盡職盡責保護水資源□